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新時代通訊傳播法制與資通訊產業的交流點何在?
   
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  作者:資通訊產業聯盟 發表於2011/5/11 下午 05:10:10
 

新時代通訊傳播法制與資通訊產業的交流點何在?

資通訊產業聯盟

一、前言:

 隨著國家傳播委員會(以下簡稱 NCC)於今年度九月公佈第一版的通訊傳播 管理法草案,傳統劃分成二個不同領域的的資通訊產業與傳播產業之匯流以不再 只是紙上談兵的趨勢,而是一個勢在必得的事實。除了本版草案在編制上,已將 過往的廣電三法(有線廣播電視法、無線廣播電視法、衛星廣播電視法)與電信 法,試著在形式上尋求妥協:亦即將此四部法典中,可以相容的法律規則,依通 訊傳播基本法所揭示的幾項本旨,置放在同一部法典中,形成一部新的獨立法 典;以求在數位匯流時代能夠本著法規範制定之「相同事項,為相同對待處理」 之平等原則、比例原則之外,亦多少期待著共通的管理內涵能夠重新形塑我國的 通訊傳播產業。前者乃牽涉立法原則與行政權能的分配,偏向一種消極的防衛、 監察與管理的思维;後者則具有主動引導市場開創的新市民社會的共治概念,賦 予了政府更多在形塑市場與產業面貌的主動積極責任。

 然而我們不禁好奇,理想中,新時代通訊傳播法制固然應同時具足並結合「消 極監管」與「積極擘畫」這兩種面向的特質;然而從第一版通訊傳播管理法草案(以下簡稱本草案)醞釀多時乃至於出爐至今,資通訊產業界對本草案所持續關 注的焦點,在本草案中獲得了什麼樣的實踐?簡化上述問題後,我們則可以問: 新時代通訊傳播法制與資通訊產業的交流點何在?本文即針對本草案與資通訊 產業界攸關的整體性問題,簡短地建立幾個法制與產業交流點的問題意識。

二、本法乃單純之事業監管法規?

 以 NCC 從通訊傳播基本法、我國相關事務主管機關的職權劃分現狀(而相 關事務主管機關究竟散見在哪些部會機關呢?),而漸漸得出也預設了本草案在 法制上立場:事業的監管法規。

 而在這個預設立場上我們不免疑惑:若是「監管」二字,只具備了消極的監 察與管理。則理想中,我們對於一部通訊傳播管理法的期待:能夠為目前渾沌不 明的數位匯流現象,主動積極地形塑可能的發展方向,並提出各種現存法制再如 何去擴張解釋甚且類推適用都已不足以解決的問題,一個既能容許科技發展的彈 性、且於現階段尚能自圓其說的「法律架構」,是否就顯得遙不可及,甚至本草 案的出現並未能有望梅止渴之效,甚至還有點緩不濟急?這點,是我們從NCC 對數位匯流時代的關鍵法制目的所提出的疑惑。而這個疑惑,正是攸關著一部單 純的監管法制所無法處理的「統合性的市場問題」:

 開放競爭 vs. 政策輔導,當我們高唱著電信自由化十年有成的凱歌時,驀然間發現了新型態的通訊產
業將因為傳播產業的跨業競爭必然產生版圖上的擴張、競爭者相互間的擠壓、與
必然產生的-適用現有法規上之不足。在我國現有自由貿易與競爭的經濟體制 下,市場機制被視為主導原則,原則上,在完全競爭的市場我們可以期待市場機 制發揮正面完全的功能,實現所有經濟學上最完美的想像。然而,現實情況往往 是:先不談獨占與寡占市場(例如本草案揭示的第一層:基礎網路層),與特殊 的市場失靈狀況,當一個市場尚且在形成且連市場的雛型與界線尚且未清楚顯現 的時候,我們能斷然祭出監管策略嗎?政策輔導在這當中呈現了一種緩衝的作 用。只是我們現階段尚無法看出,以NCC在通訊傳播獨立監理機關的職權下, 能為政策輔導與市場競爭之間的微妙關係作出什麼樣具體且平衡之措施。

三、問題意識:匯流時代問題意識的不可切割性質-從草案的三層結構來檢視:

1.  第一層:基礎網路層:

 基礎網路層現有市場的兩大模組:CATV 業者與固網業者。則無線電視業者 在無法掌握基礎網路層的先天不利情形之下,是否只能再數位化的時代中變成小 眾?如此一來,作為捍衛人民基礎的「知」之權利的底限,是否會越來越模糊?

2.  第二層:服務層:網際網路(IP-Based network)作為一個廣義的「平台」(platform)?

 本草案將管制重心,置於第二層-服務層,以往的ISP與MSO躍升為 整個通訊傳播產業的主角;亦即在本草案的預設之下:其不僅是數位匯流時代的 管制重心,更是擴大整體通訊傳播市場產值得重要基礎。平台(platform)的應 用概念遂由此而生。

 蓋平台之概念,始自接取(access)之自由與開放,而數位匯流時代,自由 與開放地接取與資訊流通的核心平台,漸漸從各類型的網絡匯集至 IP-Based network;易言之,任何的基礎網路建設,最後所搭載的平台,將漸漸移往同一 個平台。

 「網際網路作為一個廣義的之平台」,在其上所承載的內容與應用服務何其 多,而網際網路所引發的社會甚至國際間權力移轉、政府與人民對於資訊的控制 權的的移轉、乃至於全體人類接受資訊的能力與方式的典範移轉,均應被視為一 個整體問題來看待,並以「網際網路作為一個廣義之平台」為出發點來規劃後續 的政策(政府)與市場佈局(企業)。

 申言之,以「相同事項,為相同對待處理」法制原則來看待通訊傳播管理法 在政策目標與實際產業狀況間的落差,或許正是缺乏對「網際網路作為一個廣義 的之平台」的整體局勢之衡量與思考。無論是對市場力量的衡量,以及政策切入 的適時時機與規範態度,甚且是對於文化與社會價值觀處於通訊傳播內蘊意涵的重新重視,均有賴將網際網路上發生的問題作一通盤檢討。

 匯流前的法規將網際 網路各相關事務散居各部會執掌底下已不切何時用,待至NCC於前年成立後, 一個對於通訊傳播單一且獨立之監理機關所能規劃的尚因行政權能劃分的因素 而無法將網際網路事項通盤檢討:例如有關數位匯流時代將產生的著作權與科技 保護軟體之爭,將直接影響企業投資研發用戶端手持式接取設備之佈局、頻譜資 源釋出在第二層是否有悖現實情況中確實仍以基礎網路建設為通訊傳播產業之 立足點之事實:畢竟「頻譜規劃政策」與「網際網路作為一個廣義的平台概念」, 並非是平行的,而是具有上下承載關係的互依現實。此絕非因為本草案預設之: 服務層將是直接接觸消費者的企業體直接影響頻譜的價格,也絕不能因此而否定 頻譜在基礎網路層才具有建設上的連帶關係之事實。

3.  第三層:內容與應用服務層:

 文化與社會價值觀的把關者還是商品櫥窗? 當世界各國在數位匯流的趨勢下,重新檢視新型態的通訊傳播政策的同時,其管制重心與誘導市場成形的方向,或各有差異,其所展現的通訊傳播產業的樣 貌也因此各國不同。然而無論潛在的產業樣貌如何,有關傳播的公共性與緊繫文 化與社會價值觀的傳承與活絡,均是各國在分層處理通訊傳播監理事項時的一個 棘手問題:蓋因數位匯流起,因乃始於技術上的前進而變動;但是資訊與知識對 於人類文明演進與社會價值觀的穩定等內蘊之文化意涵,則不會隨著接取技術的 多元、以及傳播方式的便利而起太大的改變。

 這也是我們可以初步推測,為什麼 NCC在草案中保留了對固有傳播領域之「隱含的垂直管制」概念,亦即:在水 評分層中,屬於固有傳播領域的的那一塊,依然是從基礎網路、服務、與內容層 互為一體的經營模式。話雖如此,我們依然無法解釋,在市場機制與社會文化價值觀的兩相權衡之 下,新的三個水平分層概念走到了第三層,是否依然具有實際落實法規意涵的意 義?畢竟,以隱含的垂直管制概念來保障傳播領域對於社會文化既有的影響力是 否意味著成效有限-例如:加諸更多的新聞自治條款來補足傳播領域維持垂直管 制加上開放市場競爭的的社會成本;也並非意味因此而可以對傳播領域的服務 層、基礎網路建設層,產生具有市場自由意味的調整—在價值與市場兩個文全部 同向度的因素之間,欲求均能一體融合於同一部法典之下、並適用同一部法典的 預設管制核心原則的做法,很難不被視為緣木求魚。

四、結語:

 以「網路作為一個廣義的平台」概念作為主軸,得出產業實情與政策 走向的交流點綜承上述,筆者簡單為本文所提及的數個問題意識,所牽涉的問題固然紛 陳,但觀察幾個問題意識的脈落,無不均圍繞著「網際網路作為一個廣義的之平 台」加以延伸。當我們願意談談FMC(Fixed –Mobile Convergence)、願意理解 IPTV在技術上與管制上產生的碰撞(它到底是單純屬於網路上的資訊傳送? 還是仍應加入 broadcasting 的考量而施以不同於網際網路流通資訊的較高度管制?)、並嘗試去思考新型態的線上影音廣告是否應視為內容層與服務層共通的 問題以及對該兩個管制層級可能產生的市場版圖影響力(GOOGLE發表了新 的 Mobile OS:Android 所引起各方熱烈的市場觀察意見)等,均乃值堪玩味的思 考標的,並可進一步得出產業實情與政策走向的交流點:隨著科技發展,網路作 為一個廣義的平台之概念,將使得通訊傳播產業之特定座標原點與座標軸將會不 斷移動,而這個政策與產業的交流點也將隨著作座標體系的變遷而呈現不同的位 置,將這不同位置的交流點連接起來,或許將可得出一條觀察政策與市場均呈彈 性與公允的線性函數。

 

 
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